Юридическая база регулирования сферы такси

1 сообщение / 0 новое
Юридическая база регулирования сферы такси

Здесь хотелось бы привести ряд положений Конституционного суда и иных нормативно-правовых актов, устанавливающих базовые понятия, которые необходимо использовать при генерации механизмов регулирования.

Во вложении постановление целиком, здесь выборка аргументов Конституционного суда относительно механизмов регулирования. Предвижу контраргументы, что данное Постановление принято по Закону Краснодарского края №1217-КЗ от 27.03.2007 по такси при отсутствии федерального закона, однако выдаленные в выборке аргументы на наш взгляд являются базовыми и распространяются и на федеральное регулирование и на региональное в рамках федерального закона.

2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как демократическом правовом государстве гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (статья 1, часть 1; статья 8, часть 1); соответственно, каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1), не допускаются экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (статья 34, часть 2), а также установление на территории Российской Федерации таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (статья 74, часть 1).

Исходя из того, что право на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью реализуется его субъектами на основе принципа юридического равенства и при этом не должны нарушаться права и свободы других лиц (статья 17, часть 3; статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), государство при осуществлении регулирования и защиты данного конституционного права, в том числе посредством гражданского и административного законодательства и установления правовых основ единого рынка (статья 71, пункты «ж», «о»; статья 72, пункт «к» части 1, Конституции Российской Федерации), призвано обеспечивать баланс прав и обязанностей всех участников рыночных отношений.

Поскольку предпринимательская деятельность по своей природе направлена на извлечение прибыли и носит рисковый характер, а следовательно, может приводить к нарушению прав и законных интересов значительного числа лиц, прежде всего клиентов и контрагентов субъекта предпринимательской деятельности, федеральный законодатель правомочен, руководствуясь статьями 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 34, 35 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, устанавливать условия ее осуществления в целях согласования частной экономической инициативы с интересами других лиц и общества в целом, включая потребности в предоставлении публично значимых услуг должного объема и качества, и предусматривать возможность соответствующего контроля, в том числе за использованием имущества, необходимого для занятия определенными видами деятельности, связанными с повышенной опасностью для окружающих.

Данному выводу корреспондирует положение Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которому право каждого физического и юридического лица на уважение принадлежащей ему собственности и ее защиту (и вытекающая из этого свобода пользования имуществом, в том числе в целях осуществления предпринимательской деятельности) не ущемляет право государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами (статья 1 Протокола № 1 в редакции Протокола № 11).

Вместе с тем устанавливаемые федеральным законодателем в целях защиты конституционно значимых ценностей, а именно основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обороны страны и безопасности государства (статья 7, 55, часть 3, Конституции Российской Федерации), ограничения права на свободу предпринимательской деятельности должны отвечать конституционным критериям необходимости, соразмерности и пропорциональности, обеспечивая равновесие между общественными и частными интересами. Соответственно, определяя порядок и условия предпринимательской деятельности в сфере перемещения товаров и услуг, в том числе с учетом специфики тех или иных видов услуг как объектов гражданских прав, федеральный законодатель должен опираться на указанные конституционные критерии и вводить дополнительные требования и ограничения, если это необходимо для безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 ноября 2003 года № 17-П).

Обеспечивая при осуществлении соответствующего правового регулирования баланс частных и публичных интересов в сфере предпринимательской деятельности, федеральный законодатель обязан также учитывать, что цели ограничения прав и свобод должны быть не только юридически, но и социально оправданны, а сами ограничения – адекватны этим целям и отвечать требованиям справедливости; при допустимости ограничения федеральным законом того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями следует использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если они адекватны социально необходимому результату; в ходе правового регулирования недопустимо искажение самого существа конституционного права или свободы, а цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 июня 2010 года № 14-П).

3. Реализация права на осуществление предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения, как связанного с использованием транспортных средств (в том числе таксомоторов), являющихся источником повышенной опасности, обусловливает необходимость принятия особых мер обеспечения безопасности пассажиров и других участников дорожного движения и введения обоснованных требований, в том числе ограничительного характера, т.е. установленных в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Следовательно, нормативной правовой основой достижения баланса между свободой предпринимательской деятельности и интересами обеспечения безопасности в сфере транспортного обслуживания населения является именно федеральное законодательное регулирование, осуществляемое как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации).

Перечисляя виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием, федеральный законодатель отнес к деятельности, требующей получения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем специального разрешения (лицензии) на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя (статья 4 и пункт 1 статьи 17 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»). Перевозки пассажиров на коммерческой основе легковым автомобильным транспортом, ранее входившие в перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется получение лицензии, Федеральным законом от 2 июля 2005 года № 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» из их числа исключены.

Определив в качестве основных принципов обеспечения безопасности дорожного движения приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности, приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении, соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения, Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» закрепил и основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения при эксплуатации транспортных средств и при осуществлении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств.

Так, согласно названному Федеральному закону техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, должны обеспечивать безопасность дорожного движения (статья 16); юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны: организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения; соблюдать установленный законодательством Российской Федерации режим труда и отдыха водителей; создавать условия для повышения квалификации водителей и других работников автомобильного и наземного городского электрического транспорта, обеспечивающих безопасность дорожного движения (статья 20); участники дорожного движения обязаны выполнять требования данного Федерального закона и издаваемых в соответствии с ним нормативно-правовых актов в части обеспечения безопасности дорожного движения (статья 24). Указанные требования распространяются на все виды деятельности, связанные с эксплуатацией транспортных средств.

4. Согласно Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также гражданское законодательство и установление правовых основ единого рынка находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункты «в», «ж», «о»), а защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, административное законодательство – в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункты «б», «д», «к» части 1); осуществление охраны общественного порядка органами местного самоуправления относится к вопросам местного значения (статья 132, часть 1).

Из приведенных положений Конституции Российской Федерации вытекает, что по предметам совместного ведения применительно к сфере транспортного обслуживания населения субъекты Российской Федерации принимают соответствующие нормативные акты административно-правового характера, а также осуществляют исполнительно-распорядительные и контрольные функции. Наряду с Российской Федерацией субъекты Российской Федерации вправе принимать законы, направленные на обеспечение общественной безопасности в сфере перевозок населения, включая перевозки таксомоторами индивидуального пользования, однако, защищая права одних лиц, а именно пассажиров, они не вправе вводить ограничения прав и свобод других лиц, а именно предпринимателей. В силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации регулирование, предусматривающее такие условия допуска к предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения, которые, по существу, представляют собой ограничение прав и свобод, включая право, гарантированное статьей 34 Конституции Российской Федерации, на уровне субъекта Российской Федерации недопустимо, поскольку ограничения конституционных прав и свобод могут устанавливаться только федеральным законом.

Вместе с тем состояние транспортного обслуживания населения в конкретном субъекте Российской Федерации может предопределять принятие им – в целях практического обеспечения безопасности дорожного движения, по сути, в условиях публично-правовой необходимости –соответствующего нормативного правового акта в порядке конкретизации общих положений федерального законодательства о безопасности дорожного движения, но лишь в рамках вытекающих из него требований, без установления таких дополнительных условий, которые фактически могут представлять собой ограничение прав и свобод.

Помимо решения задачи обеспечения безопасности дорожного движения в соответствии с федеральным законом органы публичной власти субъектов Российской Федерации правомочны осуществлять организационные меры в сфере транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования, направленные на обеспечение здоровой конкуренции среди перевозчиков, наиболее качественного и комфортного предоставления гражданам соответствующих услуг. Такие меры могут быть закреплены нормативно, но во всяком случае – пока иное не установлено федеральным законом – не должны приводить к блокированию допуска субъектов предпринимательской деятельности на рынок таксомоторных перевозок по основаниям, не согласующимся с требованиями федерального законодательного регулирования, направленными на обеспечение безопасности пассажирских перевозок.

Положения пункта 3 части 1 статьи 6 и пункта 1 части 4 статьи 7 Закона Краснодарского края «Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае» рассматриваются в правоприменительной практике – в нарушение общих принципов действия закона (в данном случае – закона субъекта Российской Федерации) в пространстве и по кругу лиц – как допускающие распространение соответствующих требований и ответственности за их несоблюдение на лиц, которые постоянно осуществляют таксомоторные перевозки пассажиров в другом субъекте Российской Федерации, такие требования не установившем, но бывают вынуждены въезжать на территорию Краснодарского края.

По буквальному смыслу приведенных законоположений, обеспечение требований безопасности, установленных федеральным законодательством, – не единственный критерий, на основании которого принимается решение о выдаче удостоверения соответствия. Соискатель такого удостоверения должен отвечать не только требованиям действующего законодательства – как федерального, так и законодательства Краснодарского края, но и, кроме того, субъективным представлениям членов комиссии о качественных и безопасных услугах. Отсутствие прямых ссылок в статье 3 на закрепленные иными нормами данного Закона требования делает критерии выдачи удостоверения соответствия размытыми, оставляет простор для административного усмотрения. Между тем, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит – к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 21 января 2010 года № 1-П).

В то же время конкретные средства, избранные законодателем Краснодарского края для достижения указанных целей, не могут быть признаны соразмерными с точки зрения конституционных критериев оценки правомерности возможных ограничений права на свободу предпринимательства. Положения пункта 3 части 1 статьи 6 и пункта 1 части 4 статьи 7 Закона Краснодарского края «Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае» в системном единстве с положениями его статей 3, 4 и 5 устанавливают ограничения допуска лиц к осуществлению предпринимательской деятельности в сфере перевозок таксомоторами индивидуального пользования при неисполнении ими требований (о качественном и безопасном обслуживании населения в области таксомоторных перевозок как основании выдачи удостоверения соответствия и карточки соответствия), которые не определены однозначно самим названным Законом, что приводит к нарушению принципа равенства применительно к реализации конституционного права на занятие предпринимательской деятельностью, и выходят за пределы вытекающих из федерального законодательного регулирования требований, направленных на обеспечение безопасности пассажирских перевозок. Тем самым, по сути, вводится не предусмотренное федеральным законом ограничение данного конституционного права, в результате чего нарушаются установленные статьями 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации гарантии права на занятие предпринимательской деятельностью, закрепленного ее статьей 34 (часть 1).

Вместе с тем не исключается правомочие субъекта Российской Федерации – в целях обеспечения безопасности дорожного движения, а также поддержания здоровой конкуренции, качества и комфорта транспортного обслуживания пассажиров – осуществлять, в том числе посредством законодательного регулирования, меры по организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования, в частности предусматривать формирование реестров (перечней) перевозчиков, на которых распространяются меры государственной поддержки и качество и безопасность деятельности которых проверены соответствующими органами власти. При этом критерии включения в такие реестры должны быть формально определенными, исполнимыми, распространяющимися на индивидуально не определенную категорию лиц и не допускающими произвольное административное усмотрение, а отсутствие субъекта предпринимательства в реестре само по себе не может (если иное не установлено федеральным законом) приводить к блокированию его допуска на рынок таксомоторных перевозок.

Признание указанных положений Закона Краснодарского края «Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае» не соответствующими Конституции Российской Федерации не ставит под сомнение правомочие субъекта Российской Федерации нормативно закреплять меры по организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования, которые не влекут создание неравных условий для лиц, относящихся к одной и той же категории, и не могут, если иное не установлено федеральным законом, приводить к блокированию допуска на рынок таксомоторных перевозок субъектов данного вида предпринимательской деятельности.

 

+1
-9
-1